J. Augusto Felício: “Desenvolver o porto de Setúbal para a região de Lisboa”

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O porto de Setúbal instituiu-se como o porto natural para a movimentação de cargas e mercadorias da região de Lisboa. Dispõe de infraestruturas para responder com eficiência, eficácia e preço aos carregadores e satisfazer a indústria e as empresas, bem como, o consumo no que respeita às operações de importação. Além dos terminais especializados a rede de transportes e o sistema logístico o porto de Setúbal serve o mercado a norte da cidade de Lisboa, em condições competitivas, com alguns investimentos adicionais. O modelo de governação é fundamental, aliado a competências com autoridade.

Enquadramento

O porto de Setúbal e o porto de Lisboa são duas importantes infraestruturas (gateway port ou porto de ligação) que servem a região de Lisboa que concentra 27% da população residente (cerca de 2,8 milhões), 26,2% do emprego, 47,5% da produção empresarial nacional, 37,2% do VAB Nacional, 33% das exportações nacionais.

Desde sempre, ambos os portos foram observados como entidades em competição, diferentes e desligadas. Porém, a sua observação mais atenta verifica que se especializaram na movimentação e operação de cargas complementares, o que permite compreender que verdadeiramente nunca competiram. O porto de Setúbal especializou-se em carga geral, carga fraccionada e carga roll-on roll-off (ro-ro) e o porto de Lisboa, especialmente, em carga contentorizada e granéis sólidos (cereais). Este facto deve-se aos empresários perceberem a necessidade de viabilizar o seu negócio, exigente em volume de actividade mínima ou massa crítica. O envolvimento do Estado, em geral, distorce esta exigência. A tendência, hoje, em todo o mundo, é concessionar (landlord port) ou privatizar a operação portuária ou, no limite, apostar na privatização do porto, por razões de racionalidade económica e de competitividade portuária. A questão de fundo reside em compreender, primeiro, que duas infraestruturas portuárias – Setúbal e Lisboa – que distam uma da outra cerca de pouco mais de 20 milhas fazem parte da mesma realidade portuária; segundo, que a região de Lisboa não dispõe de dimensão mínima para viabilizar negócios semelhantes em competição interna. Esta realidade tem alimentado, ao longo de muito tempo, a pretensão de alargar o hinterland de ambos os portos a Espanha, o que tem sentido, marginalmente, considerando uma outra realidade envolvendo o porto de transhipment de Sines.



Naturalmente, cada empresário analisa o seu negócio, consoante a sua dimensão e capacidade de investimento, muitas vezes esquecendo uma realidade mais ampla. Realizado o investimento fica na posse de dados que o obrigam a competir com os meios ao seu alcance numa actividade, por vezes, sem dimensão crítica, onde todos acabam por perder. Colocada a questão de fundo compreende-se com maior facilidade a necessidade de analisar o porto de Setúbal e o porto de Lisboa em conjunto e projectar estas infraestruturas numa lógica estratégica do interesse da região de Lisboa. Neste quadro, muito embora a realidade até então seja a vocação do porto de Lisboa assentar em cargas contentorizadas, a pressão da cidade de Lisboa, a sua arquitectura de desenvolvimento e o facto de existir o porto de Setúbal com infraestruturas e condições logísticas adequadas confere-lhe prerrogativas de porto natural para a operação portuária das múltiplas cargas com origem e destino na região de Lisboa.

Uma outra questão reside em parte importante das cargas se localizarem a norte da cidade de Lisboa. Este tema tem pouco sentido e consta do estudo realizado pelo CEGE/ISEG (2014). Este estudo realizado em finais de 2014 revela que ‘o transporte de carga para a margem norte do Tejo é mais rápido se for feito a partir de Setúbal, do que a partir da Trafaria ou do Barreiro, e que a distância entre Setúbal e Lisboa, por via ferroviária, é mais curta do que a distância entre Barreiro e Lisboa ou Trafaria e Lisboa’. O facto do porto de Setúbal operar o grosso das cargas contentorizadas não invalida que o porto de Lisboa não disponha de um terminal, por razões compreensíveis, dificilmente localizado na margem norte como hoje acontece.

Observem-se as condições do porto de Setúbal com 11 quilómetros de frente portuária utilizável, dos quais cerca de um terço operacional, 17 mil hectares de jurisdição portuária, 300 hectares de infraestruturas com acessibilidades marítimas e navegabilidade permanente, 12 terminais especializados e ligações rodoferroviárias ao norte e sul do país e a Espanha. Entre os vários terminais ro-ro, carga geral, carga fraccionada e terminais dedicados, o porto dispõe de um terminal de contentores com capacidade de terrapleno para 500.000 TEU/ano e do equipamento atual para 250.00TEU/ano e potencial de expansão até cerca de dois milhões de TEU/ano. Neste caso, tem crescido e em 2013 já movimentou 70.000TEU/ano. De referir as ligações ferroviárias com ramais dedicados dentro dos principais terminais e com ligação directa à rede nacional. O canal da barra tem fundos de – 12,6m (ZH) (condicionado à maré) e -14 m (com baixo investimento).

Numa avaliação global, o porto de Setúbal, em 2016, movimentou 6,99 milhões de toneladas de carga (-6,8%). Em Setembro de 2017 esse crescimento já era de -7,4% em relação a período homólogo, com o volume de carga transportado por navio, neste ano, em média, a crescer 17,9% – menos navios com mais carga. Em 2016, movimentaram-se 156.567TEU (+29,2%) correspondendo a 1.640.001 toneladas (APSS\DPPE). Em 2017, no entanto, deverá diminuir para cerca de 150.000TEU.

Uma vez que ambas as infraestruturas – porto de Setúbal e porto de Lisboa – fazem parte e servem a mesma região de Lisboa tem sentido que a orientação estratégica portuária tenha em conta esta realidade e disponha de uma mesma entidade gestora, com capacidade para tratar de forma diferente o que é diferente e cooperar em todos os aspectos que o exijam, em favor da economia, da região e do País. Porém, a realidade institucional, como se aprende na prática, nem sempre obedece às boas práticas e nem sempre assegura a competência, experiência e conhecimento, num sector de actividade de capital intensivo, com muitos interesses legítimos estabelecidos e para os quais é necessário dar sinais coerentes e consistentes, com propósitos firmes e sustentabilidade. Daí que as Comunidades Portuárias de ambos os portos expendam preocupações em defesa do interesse dos seus associados. Por exemplo, para a Comunidade Portuária de Setúbal (CPS) as alterações de “governance” podem ser um entrave ao desenvolvimento do porto, mesmo mantendo-se as duas estruturas independentes, com uma administração comum. Relevam, por outro lado, o terminal de contentores com capacidade excedentária que deverá ser esgotada, a importância do aprofundamento do porto, as melhorias da capacidade ferroviária e os projectos de expansão logística e outros específico.

O porto de Setúbal na região de Lisboa

A região de Lisboa localiza um importante polo industrial com grandes e pequenas e médias empresas a nível nacional. Parte importante destas empresas utilizam as infraestruturas portuárias para assegurar o seu abastecimento de matérias primas e equipamentos e exportar os seus produtos. Além disso é o centro político e social de maior relevo a nível nacional e a região metropolitana de maior dimensão populacional. Também, neste caso, trata-se de um mercado de consumo que é necessário assegurar o que é operacionalizado através das infraestruturas portuárias existentes – porto de Setúbal e porto de Lisboa. Apresenta os melhores índices de competitividade e índices de coesão em todo o País, tornando-a a região mais competitiva, o que se deve às empresas aqui localizadas e à forma como a região está organizada (Quadro 1).

Quadro 1 – Índice de competitividade & índice de coesão (2015)

Área Metropolitana de Lisboa 114,16
Região de Aveiro 104,88
Área Metropolitana do Porto 104,62
Continente 100,68
Portugal 100,00

 

Área Metropolitana de Lisboa 106,83
Área Metropolitana do Porto 102,01
Alto Minho 101,78
Região de Aveiro 100,74
Continente 100,46
Portugal 100,00

Fonte: INE, 2017

A grande Lisboa, península de Setúbal, grande Porto e baixo Vouga são regiões globalmente “avançadas” (INE, 2017). O porto de Lisboa originou e dinamizou a cidade de Lisboa desde tempos imemoriais. Muitos cidadãos observam o porto de Lisboa como uma infraestrutura natural e integrada na cidade (tema interessante). Porém, a cidade a partir da segunda metade do século passado sobrepôs-se ao seu porto, como área metropolitana, por decorrência de exigências crescentes dos cidadãos quererem desfrutar do enorme espelho de água que é o estuário do Tejo, especialmente as suas margens que definem a linha sul da cidade urbana de Lisboa, onde outrora se localizaram os estaleiros navais e toda a actividade portuária de abastecimento da cidade e a exportação de produtos para os diversos mercados mundiais.

A questão de fundo reside em compreender o que é hoje um porto, como se estrutura e organiza, com a sua complexidade associada com as zonas industriais logísticas (ZIL), as zonas de actividade logística (ZAL) e as infraestruturas de transporte ferroviário e rodoviário adequadas à melhor eficiência do movimento de cargas e mercadorias. Esta realidade levou a um conflito permanente entre as necessidades de expansão da cidade e as exigências em infraestruturas do porto incompatíveis com a cidade. O negócio portuário não se compadece com constrangimentos que no passado ainda recente eram suportados pelo Estado. A relação entre o porto e a cidade está em cima da mesa. A solução em grande parte encontrada reside em construir novas infraestruturas distantes do perímetro de desenvolvimento das zonas urbanas, como é o caso do porto de Lisboa, cujos terminais de carga têm sentido deslocar para o porto de Setúbal. A cidade de Lisboa sobrepôs-se definitivamente, assente na tipologia cidade-porto.

No caso do porto de Setúbal é muito interessante esta avaliação porque a cidade dependendo, desde sempre, do seu porto ainda hoje mantém a tipologia porto-cidade. O desenvolvimento urbano segue uma lógica diversa do porto por questões horográficas, o porto dispõe de importante concentração industrial na zona oriental da cidade para onde se expande e as indústrias e outras actividades têm disponível áreas de logísticas para a sua localização. Neste quadro, o grande desafio da Comunidade Portuária de Setúbal reside em defender um planeamento estratégico adequado para a região portuária, em consonância com a expansão da cidade, no sentido de responder às exigências competitivas e de eficiência da actividade industrial e empresarial que necessita de infraestruturas portuárias, plataformas logísticas e de uma zona industrial logística de grande dimensão (Figura 1). O porto de Setúbal e a comunidade portuária dispõem de oportunidade única para projectar o futuro, centrado no desenvolvimento empresarial ao focalizado no porto de Setúbal, assegurando, ao mesmo tempo, a complementaridade da expansão da cidade. É um desafio de grande alcance tendo em conta que os interesses da indústria urbana são mais flexíveis e dispõem de mecanismos de influência contrários aos interesses da grande indústria e do porto, apostada na sua deslocalização.

Figura 1 – Lisboa & Vale do Tejo (CCDRLVT) e AML (NUTS III)

                   

Vocação do porto e infraestruturas




O conceito porto gateway é diverso do conceito do porto de transhipment. Naquele caso, o porto desenvolve-se em função da dimensão do mercado próximo e do hinterland que serve, em termos de consumo da região e do abastecimento e exportação dos bens e equipamentos produzidos pela indústria localizada na região. O mercado de consumo reflecte a dimensão e número da população existente e das suas necessidades. O mercado de bens e equipamentos depende das indústrias e empresas instaladas e da capacidade de investimento dessas empresas e de novas a instalarem-se. Para isso, contribuem as condições oferecidas tanto em infraestruturas para a sua localização como em condições logísticas existentes e estabelecidas em rede local, regional, nacional e mundial. No que respeita ao porto este contribui com as suas infraestruturas em termos de canal de acesso, fundos para manobra e operação dos navios, espaços de cais e armazenamento, qualidade dos equipamentos e eficiência dos serviços prestados a realizar no mínimo tempo possível, uma vez que esta sua funcionalidade se reflecte positiva ou negativamente no custo das operações portuárias, comparativamente com serviços similares realizados por outros portos internacionais.

O porto é uma entidade complexa, no seio da qual operam muitas outras entidades e empresas que desenvolvem as mais diversas actividades. Na perspectiva holística o porto desenvolve negócio complexo, na medida em que integra muitas actividades e entidades ou empresas, cada uma com os seus interesses próprios e que realizam o seu negócio ou negócios. No final, o porto como um todo é reconhecido por ser funcional, praticar preços mais ou menos competitivos e ser eficaz. Daí que um porto além de espaços de armazenagem, serviços de postponement (estratégia de negócios que no caso do porto conduz à realização de um serviço adicional aproveitando o transito de uma mercadoria, acrescentando-lhe valor), carga e descarga de navios, necessite dispor de comprimento de cais onde se localizam os terminais portuários, diferentes consoante as actividades. Um serviço de roll-on roll-off (ro-ro) exige um terminal com características e organização próprias, outro serviço de carga geral ou carga fraccionada exige diferente tipo de terminal e organização, outro, ainda, de manuseamento de contentores apresenta outras diferenças e especificidades, etc. Considerando que as infraestruturas portuárias são muito exigentes em capital intensivo, a questão central reside em saber, por questões de rendibilidade e qualidade do serviço prestado, qual a vocação de um porto, neste caso, determinar a vocação do porto de Setúbal. O pressuposto essencial, de natureza estratégico, baseia-se nas infraestruturas do porto e na sua estrutura e organização para responder às necessidades e dimensão económica da região de Lisboa.

Atendendo ao facto do porto de Setúbal se basear na tipologia porto-cidade, diferente do porto de Lisboa, baseado na tipologia cidade-porto, a avaliação permite reconhecer que o porto de Setúbal centra, em especial, quatro tipos de vocação para as quais deve orientar as suas apostas, nomeadamente: a) negócio baseado na actividade da operação da carga geral e carga fraccionada; b) negócio baseado na actividade de ro-ro; c) negócio baseado na actividade de operação portuária de contentores; d) negócio baseado em disponibilizar terminais dedicados para a indústria.

Definida a vocação do porto de Setúbal como infraestrutura que conjuntamente com o porto de Lisboa integram e respondem às necessidades da região de Lisboa, a outra questão já anteriormente colocada reside em instituir a entidade comum de administração destas duas infraestruturas, com competência e autoridade reconhecida pelas comunidades portuárias de Setúbal e de Lisboa. A entidade refere-se ao porto Lisboa-Setúbal e cada uma destas infraestruturas deve ter um gestor operacional dependente do Conselho de Administração, podendo esse gestor operacional integrar a próprio Administração, o que parece racional. Naturalmente que para construir esta solução operacional é fundamental apostar no modelo de governação onde deverão participar as comunidades portuárias de Lisboa e Setúbal, as autarquias e o próprio governo, obrigando-se a assegurar a gestão a profissionais do sector marítimo e portuário.

Conclusões

A região de Lisboa apresenta os melhores índices de competitividade do país, dispõe de dimensão crítica para prestar serviços competitivos e de qualidade e integra duas infraestruturas portuárias que servem a mesma região. Quer dizer, na prática, que em termos holísticos referem-se à mesma entidade portuária. Esta realidade é observada no facto de tanto o porto de Setúbal como o porto de Lisboa não disporem de condições para competir entre si dada a falta de dimensão crítica do mercado da região de Lisboa para suportar duas infraestruturas concorrentes. Por isso, ao longo do tempo optaram por vocações complementares. A questão que actualmente se coloca de disputa para o incremento do terminal de contentores em Setúbal espelha esta realidade, combatida pelos naturais interesses instituídos ao longo do tempo no porto de Lisboa.

A tipologia porto-cidade e a tipologia cidade-porto são determinantes para compreender as vocações determinantes do porto de Setúbal e do porto de Lisboa. Naquele caso, a vocação em geral do porto de Setúbal baseia-se em quatro tipos de vocação específica: a) negócio da carga geral e carga fraccionada; b) negócio de ro-ro; c) negócio de operação de contentores; d) negócio de terminais dedicados para a indústria.

A região de Lisboa só tem o porto Lisboa-Setúbal constituído por duas grandes infraestruturas com localização geográfica distinta, mas no perímetro do serviço a prestar à região. A grande questão com dificuldades ainda para ultrapassar reside no modelo de governação a instituir, integrando as comunidades portuárias de Lisboa e Setúbal, as autarquias e o governo, com o compromisso firme de instituir um Conselho de Administração competente e com autoridade reconhecida, obedecendo a um plano estratégico.

J. Augusto Felício

Professor e Presidente do Centro de Estudos de Gestão no ISEG. Investigador nas Áreas de Gestão Empresarial e Gestão Portuária



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