OPINIÃO de José Augusto Felício: “Modelos de Governação Portuária”

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O modelo de governação portuária adoptado pelos países reflecte a forma como encaram a actividade marítimo-portuária e a importância que lhe reconhecem na economia. Cada país adopta o seu modelo em função de objectivos, tendo em conta interesses entre Estado e agentes privados, em competição internacional.

1.Enquadramento

A governação portuária é amplamente tratada na literatura por influir na relação dos proprietários com os gestores, stakeholders e utilizadores. Desde a década de oitenta verificam-se alterações na relação entre entidades públicas e agentes privados. O modelo perfeito de governança portuária não existe. Cada país adopta o que melhor se adequa à sua organização económica, características da indústria e organização política e social. Não há, portanto, uma única solução de modelo para um sistema portuário e mesmo, em cada país, prevalecem, em geral, diferentes modelos que muitas vezes conflituam, quando o Estado não adopta orientações estratégicas sustentáveis. Os portos servem os mais diversos utilizadores e interesses. Por exemplo, a maior ou menor descentralização ou o nível de envolvimento de privados marcam profundas diferenças na governação portuária. Em regra, o maior envolvimento do sector privado implica maior eficiência e menor custo para o sector público.

As parcerias público-privadas são uma das fórmulas de resposta evitando a solução de privatização de infra-estruturas com forte impacte económico e social nas regiões onde se localiza, agravado por envolver investimentos e respectivos retornos a muito longo prazo. A questão mais relevante reside nos efeitos colaterais e nas infra-estruturas.

Os principais motores de mudança nos portos são a globalização, comércio livre e concorrência internacional. A globalização refere-se a interdependências transfronteiriças e integração de factores de produção e bens e serviços, caracterizada pela liberalização do comércio, economias de escala do transporte marítimo, racionalização económica de recursos e desenvolvimento das tecnologias de transporte, logística e comunicações. Actualmente, a taxa de crescimento do comércio internacional é metade da verificada antes de 2009. Porém, continuam- se a construir navios e portos como se nada tivesse acontecido.

As exportações dos países em desenvolvimento são prejudicadas devido aos elevados custos portuários, à pouca diversificação das exportações, à crescente complexidade das redes integradas de transporte multimodal e logística e às tecnologias de comunicação, ao facilitarem o intercâmbio de dados. Fica cada vez mais claro, para as economias em desenvolvimento, que o mau desempenho dos portos públicos prejudica a economia, devido aos elevados custos, dificuldade colocada ao comércio, por efeito do custo do transporte nas importações. O sucessivo aumento da dimensão dos navios de contentores contraria a existência de uma dimensão óptima, baseada na estrutura de custos, que permite compreender as deseconomias de escala. Para uma maior dimensão dos navios corresponde uma maior capacidade dos portos para receber esses navios implicando maiores custos de operação no porto.

O tempo médio no porto por TEU é função crescente da dimensão do navio, com reflexos nas “deseconomias de escala da cadeia de abastecimentos”, em resultado da escala de maiores navios e impacto no custo de stock dos carregadores. Os grandes portos são elos de uma cadeia logística ao constituírem-se como nós de cadeias que formam as redes logísticas regionais e globais. Mais de 60% do tráfego internacional de mercadorias utiliza o transporte marítimo, o que valoriza os portos e lhes confere importância pelo seu efeito na economia e na sociedade. A qualidade dos serviços portuários afecta directamente a economia, levando a que os governos encarem as barreiras à entrada com políticas tarifárias e não tarifárias, o que releva a importância do modelo de governação portuária. As entidades que dominam o mercado interno, em muitos casos, não têm interesse em certas importações ou nas importações em geral, o que as leva a pressionar para criar restrições ou alterações. Com muita frequência participam ou integram entidades com influência no porto ou com capacidade política para levar os governos a modificarem a legislação a seu favor e muitas vezes a dificultarem as reformas portuárias. A administração pública deve ser isenta e estabelecer as regras, determinar as condições de qualidade do serviço e assegurar que o sector privado possa decidir por si próprio sobre as condições do mercado.

A expansão e modernização portuária face à crescente dimensão dos navios porta-contentores, dependem das tecnologias de movimentação de carga, rede logística a que está associado o porto, crescimento do comércio internacional e concorrência portuária regional. Em especial, para portos gateway o hinterland é determinante para a sua expansão. O sucesso da contentorização e as novas técnicas de manuseamento de carga nos portos exigem outras formas de organização e operação portuária. Os portos são elos relevantes na cadeia de abastecimento global, o que beneficia as economias de escala do transporte marítimo ao reduzir as ineficiências e estrangulamentos portuários.

A reforma portuária é um processo de mudança e transformação que se confronta com a liberalização da actividade
portuária, a concorrência nos serviços portuários e a necessidade de maior eficiência face ao controlo e regulação pela autoridade portuária. O ajustamento estrutural dos portos é um processo complexo e com impacto na gestão portuária. Em grande parte dos países estão a perder a sua função tradicional de interface entre terra e mar para elos da cadeia de produção-transporte-distribuição.

Não há um modelo de governação universal, mas aprende-se conhecendo as múltiplas realidades para a melhor adequação fortalecendo os pontos críticos das relações e dependências estabelecidas. Os portos são drivers importantes para o desenvolvimento da economia. A tendência geral dos portos é passarem da administração portuária do sector público para o sector privado, nomeadamente, recorrendo-se á concessão de terminais portuários a operadores privados com maior capacidade para a actividade económica. Verifica-se a tendência de autoridades portuárias evoluírem para empresas de direito privado. Questiona-se a questão de o Estado ser o detentor da autoridade. No Reino Unido, Austrália e Nova Zelândia são entidades privadas. Em outros países são entidades corporativas públicas formalmente autónomas. Sendo assim, uma autoridade portuária privada assume responsabilidades delegadas pelo Estado. O problema envolve a adequação do modelo de governação portuária.

Estando o desenvolvimento portuário associado ao negócio portuário faz sentido a autoridade ser assegurada por uma empresa de desenvolvimento portuário. Também, reconhece-se que o Estado não dispõe de aptidões e prerrogativas para tratar da actividade comercial e realizar negócios portuários. Por isso, considera-se natural que os portos adoptem uma estrutura de governação empresarial. No contexto europeu, em geral, as autoridades portuárias operam em ambiente competitivo, onde se verifica, nomeadamente, muitas sem autoridade ou autoridade limitada, outras regulam e controlam tarifas, outras ainda negoceiam preços de concessão que dependem do mercado. Não obstante, no caso da arbitragem de preços e na defesa do interesse público tem sentido uma autoridade da concorrência, porque para o desenvolvimento do porto é central a criação de valor para os utilizadores do porto.

Os modelos de governação portuária distinguem-se por desenvolverem uma dialéctica de confronto entre interesses
públicos e interesses privados ainda mal-esclarecidos. A autoridade portuária é uma das estruturas relevantes do modelo e discute-se se o seu papel pode ou não ser desempenhado por uma empresa pública de direito privado – empresa de desenvolvimento portuário – que no limite possa ser uma empresa privada. Apresentam-se os modelos de governação portuária da França, Itália e Holanda. Escolheram-se países ligados ao mediterrâneo e outro do norte da Europa que mais estuda e dinamiza nos seus portos os modelos de governação portuária.

2. Corporate governance dos portos de França

O caso francês é um exemplo de alterações ocorridas na governação portuária, mais tardio do que em outros países, que implicou estabelecer três níveis de portos na perspectiva do “interesse nacional”, ou seja, portos principais, portos secundários e pequenas instalações (Baseia-se no trabalho de Debrie, Lacoste, & Magnan, 2016). A política portuária da França baseou- se na criação de zonas portuárias lançadas e supervisionadas pelo Estado, nomeadamente, a zona que concentra os portos principais de Dunkirk, Fos-sur-Mer e Le Havre, a zona que abrange os portos secundários, tais como, Saint-Nazaire ou Bordeaux e o restante do país que alberga pequenas instalações portuárias e que responde a interesses de âmbito mais local ou regional. Os armadores ao escolherem os portos para operar concentram aí o esforço de qualificação dos serviços e a correspondente adequação das infra-estruturas portuárias para responder à procura de navios cada vez de maior dimensão.

Em 2004 a França transfere a propriedade, desenvolvimento, manutenção e gestão de 17 portos de “interesse nacional” para as autoridades locais (20% do tráfego de mercadorias por tonelagem e cerca de 80% do tráfego de passageiros a nível nacional), mantendo a autonomia dos sete principais portos. Já em 1983 tinha transferido mais de 500 pequenos portos para os departamentos do Estado (portos comerciais e de pesca) e para os municípios (marinas), correspondendo a um tráfego diminuto e menos de 5% da tonelagem. Adopta um modelo tridimensional de organização dos seus portos, envolvendo as novas autoridades de concessão (governo local), os concessionários
(Câmaras de Comércio e Indústria) e o Estado com autoridade soberana (policiamento e legislativa).

Em 2008, a França transforma os portos autónomos (Le Havre, Marselha, Dunkirk, Nantes-Saint Nazaire, Rouen, La Rochelle Bordeaux) em grandes portos marítimos (LMP – Large Maritime Ports) e estabelece na sua reforma i) a alteração do status dos dockers, ii) a operação desses portos, por iniciativa privada, iii) a descentralização dos portos de interesse nacional para as autoridades locais e iv) modifica as condições de operação dos portos autónomos (Figura 1). A reforma dos portos autónomos suprime o conselho de administração e cria um ‘directorate’ (3-4 membros) e um ‘supervisory board’ (17 membros não portuários), apoiados por um ‘development board’ (20-40 membros de profissionais portuários).

A reforma centra as funções da autoridade portuária no planeamento e na regulamentação, desenvolve a operação privada dos portos, mantém um Estado centralizado e permite que as autoridades portuárias continuem a operar terminais menos rentáveis adversos aos agentes privados. O modelo de governação portuária baseou-se numa estrutura com três níveis: i) a autoridade concessionária ou licenciadora, o novo “proprietário” da área portuária (autoridades locais); ii) o concessionário responsável pelas operações que detém a concessão ou a licença para operar equipamentos e instalações públicas (Câmaras de Comércio e Indústria), e iii) o Estado que continua a ser responsável por funções soberanas e também a autoridade de supervisão suprema das Câmaras de Comércio e Indústria.

O ‘supervisory board’ valida e controla a estratégia proposta e implementada pela Directoria. O ‘development board’ reúne as partes interessadas no desenvolvimento dos portos, que incluem as autoridades locais, empresas portuárias, usuários portuários, especialistas, etc. Esta governação traduz novos equilíbrios. As autoridades locais, perderam peso nos órgãos de decisão. Da mesma forma, as empresas de operação portuária, ao adquirirem o exclusivo dos terminais, perderam a representação nos órgãos de decisão. A reforma portuária, entre outras, originou mudanças significativas, nomeadamente, a descentralização com novas políticas e novas estratégias, a obtenção de novos
recursos para manter as actividades existentes, o desenvolvimento de novas actividades e financiamento no contexto
de planos estratégicos regionais e departamentais, o fortalecimento do controlo das concessões portuárias, o incremento das negociações entre cidades e portos e o melhor planeamento urbano para as cidades portuárias a par de melhorias da gestão ambiental.

Depois de tudo, o Estado reforça a supervisão sobre os grandes portos marítimos (LMP), não assume de forma clara
uma estratégia portuária nacional, limita a concorrência entre os LMP, adopta o favorecimento da indústria como componente chave da estratégia dos LPM e transfere actividades para as empresas privadas de operação portuária. Debrie et al. (2016) observam que as relações entre o Estado e as autoridades locais se tornaram mais complexas, com reflexos na eficiência portuária. E, neste sentido, consideram que a eficiência portuária depende, acima de tudo, de uma estratégia industrial o que vai além da questão da governação portuária.

3. Corporate governance dos portos de Itália

O caso da governança portuária italiana é interessante por propiciar uma melhor compreensão dos efeitos produzidos pela consolidação das condições multi-escalares, com origem a nível nacional e local (baseia-se no trabalho de Parola, Ferrari, Tei, Satta, & Musso, 2016). Os desafios aos decisores políticos e reguladores pretendem
confrontar o poder de negociação a nível local dos operadores portuários, concessionários, agentes de navegação,
transitários e sindicatos, a que se junta a complexidade e a instabilidade globais provenientes da acção política em todos os níveis governamentais.

O governo italiano em 1994 introduziu nos portos o modelo landlord port, instituindo 18 autoridades portuárias com a responsabilidade do planeamento estratégico e controlo da gestão portuária, deixando aos privados a operação portuária e a gestão comercial, o que também afectou fortemente o trabalho portuário. Mas, a última reforma do sistema portuário nacional ocorre em 2016 e procura responder a necessidades de dimensão crítica dos portos, a insuficiências financeiras e obtenção de fontes de financiamento, a baixa competitividade dos portos a nível internacional e à ineficiência das conexões internas. As autoridades portuárias (PA) agrupam-se e formam sistemas de autoridades (PSA) em número de 15, com alcance geográfico mais amplo (Figura 2). As PSA, consideradas o grande avanço da reforma portuária, desempenham papel de coordenação de PA, sendo estas responsáveis pelas
naturais tarefas e deveres, podendo, no entanto, verificarem-se redundâncias ou sobreposições.

A Port Directorate (PD) tem a responsabilidade pelos portos, a Port Committee, representante as partes interessadas no porto (stakeholders) e tem apenas papel consultivo (Figura 3). Os presidentes das PSAs são nomeados pelo Ministro entre 3 experts sugeridos pelas autoridades locais e o National Coordinating Committee racionaliza e coordena de forma global os investimentos e recursos financeiros das diferentes PSAs. A organização multinível três patamares de acções estratégicas para os portos, em que a nível Central tendo releva o seu papel de influência a
nível financeiro, as PSAs desempenham o papel chave de planeamento e coordenação e os PD gerem os recursos locais. Uma das principais críticas reside no baixo grau de independência garantido às PAs. Outras referem a incoerência intrínseca (interna) entre o Plano Estratégico Nacional elaborado pelo Ministério e o projecto de reforma do modelo de governação portuária. As PA não beneficiam suficientemente de condições para capturar fluxos de carga adicionais, sem condições para incrementar processos de comercialização agressivos por falta de objectivos económicos, dada a sua natureza pública com funções de regulação e de autoridade.

A reforma encerra o risco de uma crescente “divisão” institucional entre o governo central e as administrações locais (Regiões). Isto, porque se verificam sérias divergências entre as reformas previstas e elaboradas pelo governo central e a reforma emergente reivindicada pelas instituições locais e por partes interessadas, constituídas por múltiplos actores em diversos territórios, como sejam, as PAs, administrações regionais, municípios, usuários portuários e associações comerciais. A reforma delimita a PA dentro dos órgãos da administração pública, impedindo a realização de qualquer tipo de atividade comercial e o desenvolvimento de estratégias de marketing, bem como, a possibilidade de empreender estratégias de transporte do interior. Desta forma restringe- se a oportunidade de transformas as PA em sociedades anónimas, o que se considera essencial para nomear gestores portuários independentes e não
representantes políticos. Por outro lado, não se confere suficiente representatividade aos stakeholders nos órgãos da PA e autonomia financeira.

4 – Corporate governance dos portos da Holanda ou Netherlands

A reforma institucional das autoridades portuárias dos Países Baixos adoptou a corporativização (baseia-se no trabalho de de Langen & van der Lugt, 2016). A autoridade do porto de Roterdão (PoR) foi corporativizada em 2004 e possui como accionistas maioritário o município de Roterdão e o Estado holandês. Zeeland Seaports transformou-se numa empresa do governo em 2011, tendo como accionistas a província da Zelândia e três municípios. O porto de Amesterdão tornou-se entidade corporativa em 2013, com um único accionista que é o município de Amesterdão. Os portos marítimos de Groningen transformaram-se em entidade corporativa do governo em 2013. O único accionista é uma participação, na qual participam a província de Groningen e dois municípios. Nestas quatro empresas
de desenvolvimento portuário (EDP/PDC), sujeitas à lei privada e por isso submissas à lei da concorrência, a divisão de responsabilidades está em conformidade com as leis de governação corporativa e algumas disposições de associação.

O modelo de corporate governance é constituído pelo executive board, supervisory board, board of commissioners e accionistas (Figura 4). O executive board é responsável pela gestão do PDC. Os membros são nomeados pelos accionistas, com base numa proposta do supervisory board. Nos portos de Roterdão, Amesterdão e Zeeland, o board of commissioners é composto por membros independentes. No caso de Groningen, três dos cinco membros do conselho representam a província e os dois municípios envolvidos. A responsabilidade do board of commissioners
é monitorizar e supervisionar as actividades do executive board e avaliar se os objectivos estratégicos são alcançados. As decisões importantes do executive board, como os investimentos acima de um mínimo, são aprovadas pelo board of commissioners.

As decisões estratégicas que afectam profundamente o PDC e o porto, por exemplo, em relação a participações de capital e investimentos importantes, exigem a aprovação dos accionistas. A política de remuneração é decidida pelos accionistas e os níveis de remuneração específicos pelo conselho de supervisão. Em todos os quatro portos a PDC são propriedade do Estado. Existem políticas formais dos accionistas para os portos de Roterdão, Amesterdão e Zeeland, não totalmente explícitas quanto aos objectivos que o governo pretende alcançar, substituído na sua ausência pelo supervisory board. Os proprietários dos portos marítimos de Groningen não desenvolveram essa política de
accionistas.

Os pequenos portos holandeses abarcam segmentos específicos, nomeadamente, short sea (Moerdijk), indústria de pesca (Scheveningen, Lauwersoog, IJmuiden, Harlingen), indústria off-shore (Den Helder, Harlingen, Schiedam), construção naval e reparação (Harlingen, Schiedam) e turismo (Oudeschild, Scheveningen).

Também nestes pequenos portos a “governação” mudou. As reformas visam fortalecer o desenvolvimento económico local e regional e tornar as organizações mais profissionais para o conseguir. A reforma atribui maior autonomia e dá mais atenção ao volume de actividade e ao desempenho financeiro.

IJmuiden é uma PDC privada – única na Holanda – com o Fish Auction principal accionista. Den Helder foi corporativizado em 2014, Moerdijk foi corporativizado em 2016. A Lauwersoog foi transformada em uma organização autónoma em 2014. Harlingen é um porto municipal e o mesmo Oudeschild e Scheveningen.

5 – Conclusões

Os portos são entidades complexas importantes para o desenvolvimento do comércio internacional, com fortes implicações na economia e na sociedade em geral. O desenvolvimento dos países deriva, em grande medida, do incremento dos tráfegos de mercadorias por via marítima e consequentemente pelos portos. A qualidade do serviço e a eficiência portuária influenciam a capacidade do país para se desenvolver.

O papel do Estado tem evoluído em confronto com interesses privados mais racionais e com maior capacidade de gestão. O modelo de governação portuária congrega os múltiplos interesses, públicos e privados. Não existe um modelo que responda aos diferentes sistemas portuários, tendo cada país evoluído para o tipo de modelo de governação portuária em função das suas condições particulares e dinâmica económica e social. Cada modelo de governação adoptado pela França, Itália e Holanda é distinto, consoante cada uma das realidades, económica, política e social. Em alguns casos apresentam semelhanças. Questiona-se se a autoridade portuária deve emanar
do Estado ou constituir-se no âmbito do direito económico privado, embora seja propriedade do Estado ou se deverá
ser totalmente privada.

* Este artigo de opinião integra a edição Julho/Agosto de 2018 da edição impressa da REVISTA CARGO.

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