Vítor Caldeirinha: “Os modelos de Governação Portuária”

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A diversidade de modelos de governação portuária no mundo, em diferentes continentes e, por vezes, dentro do mesmo país, com origens históricas e políticas e desempenhos diversos, tem despertado o interesse de pesquisadores. A crescente importância do transporte marítimo nas economias globais e locais e as tendências da indústria portuária em direção às concessões de  terminais levaram a uma redefinição do papel da autoridade portuária. A autoridade portuária assumiu um papel cada vez mais empreendedor, com maior autonomia – devolution – e ampliação do foco para a cadeia logística e conectividade do interior – regionalization.

A governação portuária é dividida em (a) governação portuária e (b) governação de autoridade portuária. No primeiro caso, a governação portuária abrange a forma como os serviços e terminais são geridos e sua relação com o porto; no segundo caso, refere-se à governação interna da autoridade portuária e sua relação com o governo e agências externas.



A autoridade portuária é um órgão com responsabilidades estatutárias que gere o domínio marítimo e terrestre do porto, independentemente de sua propriedade e da respetiva natureza. A literatura destaca uma maior integração dos operadores de portos e terminais privados nas cadeias produtivas e de abastecimento e com a extensão geográfica da ação dos portos. A evolução do modelo de governação portuária, incluindo tendências como políticas de devolution e regionalização, tem aumentado a autonomia e responsabilidade da autoridade portuária, dando-lhes um papel mais amplo além do próprio porto.

As características do modelo de governação portuária devem garantir eficiência e efetividade como condutores para a satisfação de clientes e usuários portuários, com custos reduzidos e serviços de alta qualidade.

A literatura tem apontado para a necessidade de reformar os modelos de governação para garantir melhor desempenho portuário, especialmente em relação a: (a) criação de condições para o desenvolvimento económico, (b) garantir eficiência por meio de satisfação e diferenciação necessidades da cadeia de suprimentos, e (c) promover o crescimento eficiente e produtivo da atividade portuária.

As leis nacionais e legislação portuária específica têm influência direta no processo decisório sobre os mecanismos do modelo de governação portuária em cada país e sua evolução.

Porto de Antuérpia

Porto de Antuérpia

A política nacional tem influência nos portos e nas decisões sobre o modelo de governação portuária. No caso da Itália, a política nacional tem uma influência especial sobre o modelo de  autoridades portuárias regionalizadas que está a ser desenvolvido, contrariando tendências de maior autonomia e devolução local. No caso dos Países Baixos e da Bélgica, apesar das diferentes legislações nacionais para cada país, o modelo político municipal comum implica sistemas locais e autónomos de governação. A política portuária tem, portanto, um impacto especial nas escolhas e decisões políticas em todos os países. Na Holanda, a política empresarial orientada para o porto, com preocupações ambientais, levou ao desenvolvimento de um modelo de autoridade portuária como uma empresa de desenvolvimento portuário, que prospeta e investe em novos nichos de negócios.

As mudanças técnicas e económicas globais têm determinado as características e decisões sobre o modelo de governação portuária, como é o caso da China, onde a desaceleração do crescimento económico e a recente estratégia da nova rota da seda (OBOR – One Belt, One Road) determinou um modelo de cooperação entre autoridades portuárias em um contexto de gestão flexível voltada para grandes investimentos, qualidade de serviço e expansão global.

Os contextos de cidades e regiões determinam a governação portuária, como no caso da Bélgica e da Holanda, ou o caso do novo modelo de governação na Itália. Em Espanha, as regiões autónomas têm uma forte influência no modelo de gestão de cada porto, mas isso também é condicionado por instrumentos criados por Madrid para controlar a gestão de forma centralizada através da agência governamental Puertos del Estado.

Atores privados nos portos também determinam as escolhas do modelo de governação portuária. Os portos franceses têm forte proximidade local com os utilizadores do porto e nos portos turcos, as empresas privadas possuem espaços dentro das áreas de jurisdição dos portos condicionando sua gestão.

Nos portos britânicos e australianos, as empresas privadas influenciam o modelo de governação dos portos baseado em empresas privadas.

A dimensão do mercado também desempenha um papel no modelo de governação portuária, como os portos insulares como Chipre, onde as questões da dimensão da procura local implicam autoridades portuárias orientadas para as oportunidades internacionais de transbordo em Limassol. Também no Canadá e na França, onde os portos são divididos em diferentes modelos de governação, mais nacionais ou locais, de acordo com a dimensão.

Decisões sobre o modelo de governação portuária podem ser tomadas por diversos stakeholders sob influência de fatores ambientais externos. Por exemplo, na Europa, os modelos de governação são subdivididos em tipo hanseático, com governação local, tipo latino, com uma governação mais central, e tipo anglo-saxônica, com gestão independente de governação, mas no resto do mundo existem muitos outros modelos e subtipos. E até misturam decisões de diferentes tipos, dependendo do país em concreto e do momento do tempo.

Uma das principais variáveis de governação do porto está associada ao tipo de autoridade, as suas principais funções e relacionamento com os operadores. Neste caso, os portos são tradicionalmente divididos em (a) Porto de serviço, (b) Porto instrumental, (c) Porto do senhorio e (d) Porto privatizado (Banco Mundial, 2007).

Porto de Ponta Delgada – Açores

A maioria dos portos adotou estratégias de Porto senhorio (Landlord), embora alguns portos das caraíbas, especialmente em ilhas menores, e a Macaronésia (os arquipélagos dos Açores ou Cabo Verde, por exemplo) ou a África do Sul tenham adotado o modelo de Porto de Serviços (Service Port).

O modelo Tool Port ainda prevalece em alguns casos particulares, como no caso da ilha da Madeira ou do porto de Aveiro, em Portugal. No entanto, em muitos países, existe uma mistura desses modelos, como no caso do Brasil, onde alguns terminais privados foram recentemente criados sob a supervisão das autoridades federais. Na Coreia do Sul, o governo central opera diretamente os portos, mas está a prosseguir a introdução de uma mentalidade mais empreendedora.

A maioria dos países não pretende privatizar as autoridades portuárias, adotando um modelo Porto Senhorio, com operadores privados com concessões de 30 anos ou mais.

Por sua vez, há autoridades portuárias totalmente privatizadas como no porto da Nova Zelândia ou, por concessão do governo, como o Pireu ou novas autoridades portuárias autónomas, como as dos portos da Turquia e da China. Já no Brasil, o poder foi concentrado recentemente numa autoridade nacional, a ANTAQ.

O foco das autoridades portuárias varia consideravelmente. Pode estar concentrada em seu negócio portuário central, pode ser nas relações locais, com a comunidade portuária e o município, ou  pode estar num nível mais regional nas plataformas logísticas e cadeias de abastecimento (regionalização), que é considerado uma nova fase da vida portuária. Os portos mexicanos estão a procurar ampliar seu foco na logística do hinterland. A fase de regionalização traz a perspetiva de desenvolvimento portuário para uma escala geográfica mais alta, que está além do perímetro portuário.

As relações entre portos próximos e suas autoridades portuárias são discutidas e incluem estratégias de integração ou cooperação, como a China, e coopetição ou competição, como no caso dos portos belgas ou holandeses.

Muitos portos regionais integram portos pequenos e há uma discussão sobre a possível integração de grandes portos localizados na mesma região, com os governos a exigir cada vez mais maior cooperação entre as autoridades portuárias.

canal do panamaA coordenação da gestão entre portos, embora mantendo sua respetiva autonomia, é outra perspetiva possível. Existe o caso da cooperação entre os portos dos EUA na cadeia logística para combater a ameaça do Canal do Panamá. A cooperação entre portos concorrentes (tipicamente próximos) é frequentemente vista como pretendendo evitar a concorrência destrutiva entre portos. As autoridades portuárias esforçam-se por minimizar o ambiente competitivo usando uma estrutura de governação flexível interna e externa.

A organização dos portos varia de país para país, variando de modelos mais centralizados de uma única autoridade portuária nacional, como a África do Sul, Chipre ou Taiwan, para as autoridades regionais ou multiportos, como está sendo desenvolvido na Itália e como é o caso dos portos da Austrália Ocidental.

Algumas autoridades locais são diferenciadas por dimensão do porto, entre portos pequenos e grandes, como é o caso no Canadá. No entanto, por vezes, existem vários modelos dentro do mesmo país.

As funções da autoridade portuária podem ser distinguidas em (a) operador conservador, (b) gestor de áreas e facilitador, e (c) novas atividades das empresas de desenvolvimento portuário (PDCs).

A autoridade portuária conservadora concentra-se em gerir e implementar ações passivas e mecanizadas, com distanciamento. A autoridade portuária “facilitadora” assume-se como mediadora e parceira entre interesses económicos e sociais, procurando envolver-se em parcerias regionais estratégicas. A autoridade portuária business combina características de facilitador com a atitude de um investidor, prestador de serviços e consultor.

A regulação da concorrência intraportuária é uma característica importante do modelo de governação portuária e pode ser mais orientada para (a) liberalização dos serviços portuários; (b) limitação dos prestadores de serviços portuários ou (c) monopólio dos serviços portuários (Banco Mundial, 2007).

O processo de seleção dos gestores de porto é um fator importante e pode influenciar o desempenho do porto. Os gestores podem ser indicados por políticos nacionais, políticos locais, por recurso a concurso técnico ou indicados pela comunidade portuária.

Quando os gestores de portos, ou outras posições portuárias, são escolhidos por amizade ou proximidade política, não se podem esperar bons resultados e pode influenciar o desempenho. É possível distinguir o tipo de Controle de Gestão exercido sobre a autoridade portuária: (a) Controle interno, (b) Controle financeiro e de investimentos governamental, (c) KPIs de gestão, monitorados mensal ou trimestralmente pelo Governo; e (d) Controle total e dependência de decisão do governo central ou de outra entidade. Os governos criam mecanismos de controle que reduzem a independência dos portos, mas devem criar antes órgãos autónomos de supervisão.

Foi possível identificar vários modelos principais de governação divididos entre os modelos Privado, Liberal, Controlado e Centralista (ver quadro abaixo):

modelos de governação portuária vítor caldeirinha cargo

Vítor Caldeirinha

Doutorado em Gestão Portuária e Mestre em Gestão/MBA. Professor de Gestão e Estratégia Portuária no ISEG (UL)

Este artigo é parte integrante da edição nº 273 da Revista Cargo, Maio/Junho de 2018

O(s) autor(es) escreve(m) segundo o Novo Acordo Ortográfico



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