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Estudo: “Reflexão sobre as Reformas Institucionais para a Comodalidade e Serviços de Transporte Sustentáveis”

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Sobre o Conceito de comodalidade e as suas consequências

O conceito de comodalidade procura uma determinada forma — combinada, ou integrada — na qual se deve usar os diferentes modos de transporte por parte dos clientes do sistema, procurando a ‘utilização ótima’ de cada modo, ou de cada combinação de modos, para que ‘um trajeto completo resulte eficiente e sustentável’.



Quer se dizer, não só se recomenda uma política mais integrada mas também uma política mais proactiva, de modo a que os atores, ou utilizadores do sistema de transportes, atuem e tomem decisões de determinada maneira, ou em determinado sentido. Tal implica que a política tem que estabelecer um quadro regulamentar que delimita normativamente um espaço de decisão para aqueles atores

É fundamentalmente que a política identifique, parametrize e procure o alinhamento de um conjunto estímulos para orientar o processo decisório dos atores para o uso combinado e otimizada dos diferentes modos.

Rumo à essência do conceito de comodalidade: modelos de decisão dos utilizadores do sistema de transportes

comissao europeiaA comodalidade propõe que a ‘eficiência’ no uso dos diferentes modos de transporte inclua de forma substantiva a sua sustentabilidade ambiental.

Isto significa que o custo dos bens, ou pessoas que se deslocam incluam, não apenas o aspeto monetário, mas também o ambiental. O custo monetário cai dentro do âmbito da racionalidade económica das decisões num espaço concorrência (mercado). O custo ambiental, cai dentro do âmbito da racionalidade global ou planetária (sustentabilidade) e, portanto, é uma externalidade dos transportes, não é necessariamente tido em conta por aqueles que a “geram” ao fazer as suas decisões sobre a movimentação de mercadorias, ou de pessoas.

Em outras palavras, a sustentabilidade deve tornar-se um custo efetivo que, se não for considerado, afetará a competitividade dos produtos (tais como mercados que exijam a pegada ecológica). Então, quem concorre terá de incluir no seu modelo de decisões como mais um custo a considerar.

Assim, tal como estabelecido no Livro Branco da União Europeia de 2011, cada modo de transporte deve suportar inteiramente os custos gerados pela sua operação, ou seja, não apenas aqueles diretamente associados ao modo que se utiliza (combustível, manutenção, substituição, etc.) mas também aqueles identificados como externalidades que provocam a sua utilização, em particular as ambientais.

Exatidões necessárias: comodalidade no transporte de mercadorias e pessoas

O conceito de comodalidade coloca como eixo central os aspetos da ‘eficiência’ e do ‘ótimo’ da combinação modal para a movimentação de mercadorias, ou pessoas.

Ambos os termos fazem referência conceptual implícita a uma certa racionalidade de decisão de quem escolhe um, ou outro modo, ou suas combinações. No entanto, é possível argumentar que existem paradigmas decisórios diferentes quer seja para o transporte de mercadorias, ou de pessoas.

No caso da carga, o elemento central dessa lógica é o custo económico, ou monetário direto, e como afeta a competitividade do que é transportado (à qual deveria, talvez, adicionar o custo de oportunidade de estar em tempo no mercado, como no caso das cargas prime). Além disso, é uma racionalidade externa que se move (ou seja, o que é transportado, bens físicos, que não sentem, nem reclamam).

No caso da mobilidade das pessoas, o elemento central também se refere a um custo, mas neste caso, o custo não será o custo da tarifa, mas sim uma síntese onde convergem e interagem diversas variáveis, juntamente com fatores como distancia/tempo, qualidade (conforto / segurança), que também varia por grupo social, escala etária, género. Neste caso, trata-se de uma racionalidade interna que se move (o que é transportado são pessoas que sentem, pensam e reclamam), pelo que tratando-se de um serviço público, o Estado atribuí-lhe uma responsabilidade chave.

Um novo paradigma para o desenvolvimento de uma política de transportes integrada

Existe uma trilogia sistémica entre o transporte, a infraestrutura e a logística, que exige melhorar a forma como se planeia, se decide o investimento em infraestrutura e a forma como é regulada a operação dos transportes, de modo a encontrar soluções para os problemas complexos que afetam este sector, a maioria dos quais requerem soluções integrados.

Para que a política de transportes (ou qualquer outra) seja integrada e sistémica, a sua formulação deverá ser efetuada por uma equipa multissectorial integradora, mesmo que para a sua implementação seja executada por diferentes organismos. Deve existir um ‘órgão’ planificador supra setorial, entre ministérios, que assegure a integração total.

A comodalidade trás um elemento diferente ao dos conceitos precedentes de multimodalidade ou intermodalidade. Trata-se da ‘complementaridade ótima’ que defende o uso de diferentes modos de transporte para movimentar pessoas, ou carga através de um caminho ideal, aquele que estabelece um equilíbrio em relação à equação de velocidade/tempo/distância, mas também em relação às exigências sustentabilidade ambiental.

Em economias de mercado é óbvio utilizar instrumentos de mercado eficazes, ou seja, ‘incentivos’ e ‘desincentivos’ que possam ser parte do conjunto de elementos que os atores valorizam nas suas decisões.

Dado que os modos de transporte são servidos maioritariamente por operadores privados, regendo as suas decisões por critérios de mercado, é fundamental que alguém forneça equitativamente a informação necessária que permita aos donos da carga, ou aos seus gestores, assegurar a combinação mais eficiente e competitiva da combinação modal possível para transporta-la, ou seja que forneça a informação fidedigna e oportuna para que os operadores da carga possam estabelecer as rotas e combinações modais mais convenientes.

Parece que a alternativa mais natural é uma entidade pública, uma vez que deve assegurar a neutralidade de combinações modais que os proprietários, ou operadores da carga, ‘desenhem’ para a sua própria conveniência. Para que seja possível, é requerido um sistema eficiente que ajude a desenhar combinações modais mais eficazes e sustentáveis tendo em conta:

  1. O volume da informação;
  2. A simultaneidade com o qual é requerida em qualquer parte do país;
  • A velocidade de resposta consentânea com a competitividade num mundo global e digital. Por tais motivos quem forneça esta informação poderá ser um organismo público, diferente do organismo planificador/regulador.

Uma forma diferente de fazer política. – Algumas limitações sobre políticas públicas integradas impostas pela estrutura do Estado em Portugal

O conceito de comodalidade, requer uma alteração profunda nas estruturas e no modelo de gestão e funcionamento do Estado e não só na parte setorial.

Algumas das limitações para o desenvolvimento de políticas públicas sistémicas e integradas no Estado Português:

  1. Existe uma multiplicidade de políticas que regulam e promovem os diferentes modos de transporte mas ainda sem uma visão sistémica integrada;
  2. Falta de continuidade na política pública dos transportes, as políticas mudam tanto de objetivos como de prioridades com frequência nos ciclos eleitorais;
  • Falta de massa crítica necessária para o desenvolvimento de um modelo sustentável que poderá ser ultrapassado com uma visão mais alargada do mercado.

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As limitações mencionadas exigem uma revisão sobre o Estado, a qualidade da governabilidade e até mesmo a qualidade da orientação política estruturante impulsando a necessidade de um novo paradigma como uma forma diferente de fazer política de transporte.

A proposta de uma abordagem comodal tem fortes implicações em duas formas fundamentais: uma, como novo paradigma conceptual para a elaboração de políticas públicas de transporte, e outra, do ponto de vista do quadro institucional necessário para uma tal política poder ser realizada, superando as limitações e inércia das instituições existentes.

Alguns outros elementos de uma política de transporte integrada e sustentável

  1. Uma política de incentivos e desincentivos, -eventualmente sobre a figura de impostos, taxas isenções, etc. para garantir e/ou promover o melhor alinhamento possível entre estes elementos – custos diretos e externalidades- em função do objetivo da comodalidade;
  2. Uma política inter-regional que garanta a concorrência entre operadores de transporte de carga, em termos claros e justos, sem subsídios ocultos, ou indiretos, por parte dos respetivos países;
  3. Infraestruturas planeadas de acordo com o conceito da comodalidade reconhecendo o fato de que a melhor combinação de modos diferentes requer infraestruturas especialmente adaptadas para esta finalidade, como “plataformas” giratórias de mercadorias, centros de coleta de carga, transferência de carga entre os modos, etc. Tal requer um nível de intervenção do regulador  através da  planificação e do ordenamento do território;
  4. Modernizacão dos operadores do sector, com condições de financiamento que incentive a comodalidade.

Conclusões

Os serviços de transporte constituem um elemento fundamental para o desenvolvimento económico e a competitividade dos países e como tal, são uma componente importante nos orçamentos de investimento. Também geram externalidades sobre a população, entre as quais se pode mencionar o impacto ambiental, especialmente quando a matriz energética predominantemente se baseia ainda em combustíveis fósseis.

Daí que é crucial ter políticas de transporte, de qualidade e eficazes, que relevem adequadamente a abrangência do tema e a complexidade de que se reveste.

Portugal, no âmbito do projeto AnNa – Advanced National Networks for Administrations – participou e contribuiu para a avaliação do Plano Diretor no âmbito da Diretiva 65/2010/UE (Diretiva FAL), conjuntamente com mais treze Estados Membros, tendo em conta o grau de alinhamento com a realidade nacional nos domínios da “Administração” e “Negócio”.

Também participou ainda no âmbito do projeto AnNa, na elaboração de um Plano Diretor relativo à “Extensão Colaborativa” (pós-2015) destinado a reforçar a posição europeia das Janelas Únicas Marítimas (JUM) na cadeia de abastecimento global e a interoperabilidade das JUM europeias, de acordo com documentos de política da União Europeia e desenvolvimentos internacionais.

Na prática, o que acontece com as políticas de transporte em Portugal é que que sua conceção e implementação está ainda longe de tornar efetiva essa compreensão. Sem dúvida que há obstáculos importantes para descobrir e analisar, a fim de definir estratégias para os resolver. O propósito desta reflexão é o enfoque na problemática da institucionalização e o desafio de projetar e implementar políticas de transporte sistémicas, integradas e sustentáveis no âmbito institucional suficientemente revolucionárias para dar resposta à alteração de paradigma e ainda capazes de serem monitorizadas.

Ana Alexandra Muñoz – Consultora, Doutoranda em Engenharia e Gestão no IST

Heloísa Cid – Engenheira Civil –Transportes

NOTA: As autoras escrevem segundo o Novo Acordo Ortográfico.



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